GİRİŞ

Bütçe ve bütçeleme üzerine çok çeşitli tanımlar yapılmakla birlikte Devlet bütçesi, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununda “Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren kanun” şeklinde, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda “belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge” olarak tanımlanmıştır.

Bu tanımlardan yola çıkıldığında bütçe kanununda, Devletin yapmakla yükümlü olduğu hizmetler için gerekli giderler, bu giderleri yapmak için ihtiyaç duyulan kaynağın hangi gelirler ile karşılanacağı, bunların uygulanması ve yürütülmesine ilişkin hükümlerin yer alması gerektiği anlaşılmaktadır.

Gelir ve giderlerin bütçelerde çok çeşitli şekillerde gösterilmesi mümkün bulunmaktadır. Örneğin sadece yapılacak giderler alt alta sıralanabilir, hangi kurumlar eliyle bu hizmetlerin yürütüldüğü ayrı olarak gösterilebilir, Devletin yaptığı giderlerin ekonomik anlamda ne ifade ettiğine göre bir ayrım yapılabilir, Devletin hangi amaçlarla ne kadar gider yaptığı belirlenebilir. İşte tüm bunların bütçe sınıflandırmasıyla ortaya konulabilmesi mümkün olmaktadır. Giderlerin ve gelirlerin belirli bir sistematik içinde sınıflandırılması ve aynı türdeki giderlerin ve gelirlerin kolaylıkla toplanabilmesi ve gelir, gider, açık istatistiklerine ulaşılabilmesi için de bütçe kodlamaları geliştirilmiştir.

Bütçeleme sistemleri ve kodlama sistematiğinin tarihsel gelişimi incelendiğinde bütçe sınıflamasının Türk Bütçe Sisteminde çok değişik aşamalar geçirdiği görülmektedir.

Türk Bütçe sisteminde 1850 tarihinden sonraki Osmanlı Bütçelerinin Muvazene Defteri, Muvazene-i Umumiye, Muvazene-i Umumiye Kanunu adlarıyla; Cumhuriyet dönemi bütçelerinin 1945 mali yılına kadar yine Muvazene-i umumiye Kanunu adıyla düzenlendiği görülmektedir.

1961 yılında planlı kalkınma modeli doğrultusunda Devlet Planlama Teşkilatının kurulmasıyla birlikte hazırlanan 5 yıllık kalkınma planları ve yıllık programlar, bütçenin hazırlanmasında temel kriter oluşturmuştur.

Bütçenin denetim, yönetim ve planlama aracı olarak hizmet etme özelliğine göre; geleneksel (klasik) bütçe, performans bütçe, program bütçe sistemlerinden söz edilmektedir.

Ülkemizde 1920-1963 yılları arasında uygulanmış olan geleneksel bütçe sisteminde kamu harcamaları kurumlar bazında sadece harcama kalemlerine göre sınıflandırılmıştır.

1920 yılı bütçesinde daireler sıralanmakta fasıl numaraları bu sıralamaya göre müteselsilen devam etmekte ve yeterince maddeye ayrılmaktadır.

1924-1949 yıllarında bütçeler muhassesatın nevi (ödeneğin çeşidi), fasıl (bölüm), kısım (madde) olarak düzenlenmiştir.

1949-1963 yılları bütçelerinde istatistiki bilgi derleme önem kazanmış ve kodlama düzenine geçilmiştir.

1949 yılı bütçesinde ödeneğin çeşidindeki kısımlar ayrımı esas alınmış, genel ve katma bütçelerin tümünde aynı ayrım ve numaralandırmanın uygulanması öngörülmüştür. Bu amaçla 101-600 üncü bölümler cari, 700 üncü bölüm yatırım, 800 üncü bölüm Devlet borçları için ayrılmıştır.

1964-1972 yılları bütçeleri 5 yıllık kalkınma planlarının yapılmaya başlamasıyla birlikte “hizmet bütçeleri” esasında hazırlanmış ve (A) cetvelinde; cari, yatırım, transfer ayrımı yapılmıştır. Devlet borçları transferlerde yer almış, bölüm sayıları azaltılmış, maddeler daha ayrıntılı hale getirilerek çoğaltılmıştır.

1973 yılında geleneksel bütçe sisteminin sağladığı parasal denetim, performans bütçe sisteminin hizmet verimliliği ve etkinliğin denetimi fonksiyonlarının yanında bütçenin stratejik bir planlama aracı olarak kullanılmasını amaçlayan program bütçe sistemine geçilmiştir. Program bütçe sisteminde (A) cetveli cari (personel+diğer cari), yatırım, transfer ayrımıyla 100’ler 10’lar ve 1’ler şeklinde kodlanmış, ancak ödeneklerin kullanımında yaşanan sıkıntılardan kaynaklanan yıl içi bütçe işlemlerindeki aşırı artış ve o yıllarda işlemlerin bilgisayar ortamında yapılması imkanı bulunmaması dolayısıyla kesin hesap kanunları çıkarılamaması nedenleriyle 1975 yılında 1’ler düzeyi uygulanmasından, vazgeçilmiştir. Daha sonra kuruluşlara inisiyatif verme ve işlem yükünü hafifletme amacıyla 1985 yılında bütçenin 10’lar düzeyinde kanunlaşması uygulaması terkedilmiş, ancak kesin hesaplar 10’lar düzeyinde çıkarılmaya devam etmiştir.

Program bütçe sistemine geçerken hizmet maliyet ilişkisinin kurulması, program sorumlularının tespiti hedeflenmiş ancak uygulamada yaşanan sıkıntılar nedeniyle geliştirilen çözümler sonucu, mevcut kodlama sistematiği, kurumların ana hizmet birimlerinin alt alta sıralanmasından ibaret olmuş hatta bazen o ayrıma da gidilmeyerek kuruluşun tüm faaliyetleri bir ya da iki programla sınırlandırılmış, aynı program kodları farklı kurumlarda farklı hizmetleri içermiş, bu ise mevcut sınıflandırmayı analize elverişli olmaktan uzaklaştırmış, program sorumlularını bütçe sınıflandırmasından hareketle tespit etme imkanı kalmamıştır. Alt programlar programların diğer bir ifade ile ana hizmetlerin alt bölümlerini ifade etmesi gerekirken herhangi bir hizmetin maliyet unsurlarından bir tanesi alt programlarda izlenir hale gelmiştir. Faaliyet kodları alt programı oluşturan benzer işleri ifade etmesi gerekirken, ekonomik sınıflandırmanın eksikliklerini kapatmak amacıyla kullanılmaya başlanmıştır.

Program bütçe uygulamasında, sınıflandırma sistematiğinin kaybedilmiş olması, yeterli bir kurumsal sınıflandırma ve fonksiyonel sınıflandırma yapılamamış olması nedeniyle analize elverişli bir ortam yaratılamaması ve mevcut kodlamanın uluslararası karşılaştırmaların yapılmasına imkan vermiyor olması yeni bütçe sınıflandırması arayışlarının ortaya çıkmasına neden olmuştur.

1995 yılında kamunun yeniden yapılandırılmasını amaçlayan Kamu Mali Yönetim Projesi kapsamında yeni bir bütçe sınıflandırması üzerine çalışmalar başlatılmış, 1998 yılında IMF uzmanlarıyla birlikte çalışılarak GFS (Government Finance Statistics) Devlet Mali İstatistikleri esasına dayalı bir sınıflandırma modeli ortaya konulmuştur. Bu sınıflandırmanın 1999 yılında 4 kuruluşta test edilmesi kararlaştırılmış ancak, proje hedeflerindeki değişiklikler nedeniyle, pilot olarak seçilen kuruluşlardan sadece Hacettepe Üniversitesinde otomasyon desteği olmaksızın test edilerek kesin hesap çıkarılmıştır. Daha sonra bu uygulamaya bir süre ara verilmiş ve Avrupa Birliğine katılım sürecinde bütçe kodlamasının uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır. 1998 yılında tamamlanmış olan yeni bütçe kod yapısı yeniden gözden geçirilerek GFS deki değişikliklere ve Avrupa Birliğinde uygulanan ESA’95 (European System of İntegrated Economic Accounts) standardına uygun hale getirilmiştir.

Yeni bütçe kodlamasını tanımlamak gerekirse yeni kodlama bir alt yapı çalışmasıdır. Bu kodlamayla yeni ve istenilen bütçeleme sistemlerini uygulamak mümkün olabilecektir. Yeni bütçe kodlamasının getirdiği önemli yenilikler, detaylı bir kurumsal kodlamayla program sorumlularının tespitine imkan vermesi, mevcut bütçede var olmayan fonksiyonel sınıflandırmanın sağlanması, aynı kodlamanın konsolide bütçeli kuruluşlar dışındaki kuruluşlarda da uygulanabilir olması, uluslararası karşılaştırmalara imkan vermesi ve ölçmeye ve analize elverişli olması olarak sıralanabilir. Bu özellikleri ve özellikle de analize elverişli istatistiki veriler üretmeye imkan vermesi nedenleriyle yeni bütçe kodlaması Analitik Bütçe Sınıflandırması olarak adlandırılmıştır.

Analitik bütçe sınıflandırması; kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere üç ana grupta oluşmakta olup, fonksiyonel sınıflandırma ile ekonomik sınıflandırma arasında ayrıca finansman tipi sınıflandırma yer almaktadır.

Analitik bütçe sınıflandırmasının test edilebilmesi için Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Karayolları Genel Müdürlüğü ile Hacettepe ve Ege Üniversiteleri pilot kuruluş olarak seçilerek bu kuruluşların 2002 yılı bütçeleri yeni bütçe kodlaması sistematiğine uygun olarak hazırlanmış ve 2002 yılı Ocak ayından itibaren de mevcut kod yapısına paralel olarak uygulama başlatılmıştır. 2003 yılı bütçe hazırlık süreci öncesinde verilen eğitim seminerleri neticesinde, bu altı kuruluş dışındaki diğer genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin analitik bütçe sınıflandırmasına uygun bütçelerini de hazırlamaları ve seçilen bir birimlerinde paralel uygulama yürütmeleriyle birlikte analitik bütçe sınıflandırması uygulaması yaygınlaştırılmıştır.

Konsolide bütçe kapsamındaki kurum ve kuruluşların 2004 Yılı Bütçeleri Analitik Bütçe Sınıflandırmasına göre hazırlanarak kanunlaşmış ve 01.01.2004 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir.

Analitik bütçe sınıflandırmasının;

- 01.01.2005 tarihinden itibaren mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile özel bütçeli kurum ve kuruluşlarda,
- 01.01.2006 tarihinden itibaren döner sermayeli kuruluşlar ile diğer kurum ve kuruluşlarda (kamu iktisadi teşebbüsleri hariç)

tamamen uygulamaya geçirilmesiyle, genel devlet tanımına giren tüm kurum ve kuruluşların mali planlarının ve mali raporlarının uluslararası standartlara uygunluğu sağlanarak konsolide edilebilir hale getirilmesi, performans esaslı bütçelemeye temel teşkil edebilmesi ve mali yapıda saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması hedeflenmektedir.

Bu el kitabı, eğitim seminerleri sırasında yürütülen diyalog sürecinde elde yeni bilgiler, idari yapı başta olmak üzere uygulamada ve mevzuatta yaşanan değişiklikler ile Ağustos 2003 tarihli ikinci basıma ilişkin getirilen öneriler çerçevesinde güncellenerek hazırlanmıştır. Analitik bütçe sınıflandırmasının sistematiğini ve genel mantığını vermeyi amaçlayan bu çalışmanın, bütçe uygulamasının fiilen içinde bulunan uygulayıcılara yol gösterici bir kaynak olması umut edilmektedir.

Analitik bütçe sınıflandırması açıklamaları, listeleri ve diğer hususlara ilişkin iletişim “www.bumko.gov.tr” adresinden de yapılmaya devam edilecektir.

Analitik Bütçe Sınıflandırması Eğitim El Kitabının uygulayıcılara yararlı olacağı düşüncesiyle bu yorucu ve özveri isteyen çalışmalar için eğitime katılanlara ve bu kitaptan yararlanacak uygulayıcılara şimdiden teşekkür eder başarılar dileriz.

ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI PROJE GRUBU